Frontpage Slideshow | Copyright © 2006-2010 JoomlaWorks, a business unit of Nuevvo Webware Ltd.
Правовий висновок щодо можливості втілення ініціативи Львівської міської ради з реформування комунальних міських стоматологічних поліклінік, складений адвокатами АО «Мицик і Партнери» за завданням медичних колективів

Юридичний аналіз питання можливості створення у комунальних міських стоматологічних поліклініках м. Львова госпрозрахункових відділень з надання терапевтичної та хірургічної стоматологічної допомоги дорослому населенню перш за все потребує з’ясування змісту поняття та природи інституту «господарського розрахунку».

 

На нормативному рівні поняття госпрозрахунку визначено у п. 1.9 Інструкції про порядок використання і обліку позабюджетних  коштів бюджетних установ та звітності про них, затвердженої Наказом ГУ Державного казначейства України від 11.08.1998 року № 63: госпрозрахунок – діяльність, заснована на самоокупності та самофінансуванні. Самоокупність – покриття витрат за рахунок власних доходів від реалізації товарів і послуг.  Самофінансування – здійснення  розширеного відтворення за рахунок чистого прибутку

без  залучення  бюджетних  асигнувань  та   основних   засобів   і матеріальних цінностей, придбаних за цей рахунок.

Однак, слід зазначити, що 04.06.2007 року Державним казначейством України прийнято Наказ № 116 про втрату чинності наказу Головного управління Державного казначейства України від 11.08.98 року N 63.

За Юридичною енциклопедією Національної академії наук України, Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України (Київ, Видавництво «Українська енциклопедія» імені М.П. Бажана) господарський розрахунок – метод господарювання, який застосовують у процесі використання засобів виробництва і робочої сили, привласнення й розпорядження одержаним доходом. Передбачає досягнення такого співвідношення між витратами і результатами господарювання, коли за рахунок отриманого прибутку розширюються засоби виробництва, робоча сила, виконуються прийняті договірні зобов’язання. Сутність господарського розрахунку розкривається в його основних принципах: а) самоокупність або покриття витрат за рахунок власних доходів від реалізації товарів і послуг; б) рентабельність усіх ланок підприємства, тобто перевищення доходів над витратами; в) матеріальна заінтересованість трудових колективів та окремих працівників у результатах діяльності; г) матеріальна відповідальність колективу за незадовільну роботу, невиконання договірних зобов’язань. Найважливішим принципом господарського розрахунку є самофінансування, тобто здійснення підприємством розширеного відтворення за рахунок чистого прибутку, без бюджетних асигнувань. Джерелами самофінансування є також амортизаційні відрахування, банки, кредити.

Таким чином, невід’ємною ознакою господарського розрахунку є прибутковість діяльності.

В силу перш за все соціального спрямування медичної індустрії та її всеохоплюючого характеру за споживацьким критерієм, господарський розрахунок в діяльності закладів охорони здоров’я забезпечуватиметься виключно оплатною основою медичної допомоги.

Однак, наведене прямо суперечить конституційним засадам щодо прав на медичну допомогу.

Так, згідно ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. ст. 21, 24 Конституції України усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

За ст. Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Ст. 49 Конституції України закріплено, що кожен має право на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров'я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.

Стаття 64. Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

За змістом цієї статті право на охорону здоров'я та медичну допомогу може бути обмежене лише в умовах воєнного або надзвичайного стану із зазначенням строку дії цих обмежень.

Подібні за своєю суттю, але ширші за змістом гарантії закріплені в Основах законодавства України про охорону здоров'я.

Так, відповідно до ст. 8 цього Закону держава визнає право кожного громадянина України  на  охорону здоров'я і забезпечує його захист.

Кожен громадянин має  право  на  безоплатне отримання у державних та  комунальних  закладах  охорони  здоров'я  медичної допомоги, до якої належать: екстрена медична допомога; первинна медична допомога; вторинна (спеціалізована) медична допомога,  що надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у
сфері охорони здоров'я;  третинна (високоспеціалізована) медична допомога, що надається  за  медичними  показаннями  у  порядку,   встановленому центральним  органом  виконавчої  влади,  що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я; паліативна допомога, що надається за медичними показаннями у  порядку, встановленому центральним органом  виконавчої  влади,  що  забезпечує  формування  державної політики у сфері охорони здоров'я.

Держава гарантує безоплатне надання медичної допомоги у державних та  комунальних закладах охорони здоров'я також за епідемічними показаннями та     безоплатне     проведення медико-соціальної експертизи.

Правові засади фінансування охорони здоров'я врегульовано ст. 18 Основ законодавства України про охорону здоров'я, відповідно до якої фінансування охорони  здоров'я   здійснюється   за   рахунок Державного бюджету України та місцевих бюджетів,  фондів медичного страхування,  благодійних фондів та  будь-яких  інших  джерел,  не
заборонених законодавством.

Кошти Державного   бюджету   України  та  місцевих  бюджетів, асигновані на охорону здоров'я,  використовуються для забезпечення населенню  гарантованого  рівня  медичної  допомоги,  фінансування державних  цільових  і  місцевих  програм  охорони   здоров'я   та фундаментальних наукових досліджень з цих питань.

Медична допомога  надається  безоплатно  за рахунок бюджетних коштів  у   закладах   охорони   здоров'я,   з   якими   головними розпорядниками  бюджетних  коштів  укладені  договори  про медичне обслуговування  населення.  Особливості  укладення  договорів  про
медичне обслуговування населення визначаються законом.

Таким чином, створення у комунальних міських стоматологічних поліклініках м. Львова госпрозрахункових відділень суперечить закріпленому в Конституції України та Основах законодавства України про охорону здоров’я принципу безплатності медичної допомоги та є не можливим внаслідок відсутності альтернативних загальнодержавних програм надання безкоштовної медичної допомоги.

23.02.2014 року прийнято Закону України «Про ведення мораторію на ліквідацію та реорганізацію закладів охорони здоров’я», за ст. 1 якого введено мораторій на ліквідацію та реорганізацію закладів охорони здоров’я державної та комунальної форм власності, що включає:

безпосередню ліквідацію лікарень, поліклінік, амбулаторій, фельдшерсько-акушерських пунктів (у тому числі, які розташовані на території сільських та селищних рад) та інших медичних закладів державної та комунальної форм власності;

реорганізацію закладів охорони здоров’я, що призводить до зміни їх головного призначення та/або скорочення кількості працівників і зменшення кількості ліжко-місць;

інші форми реорганізації, направлені на закриття закладів охорони здоров’я та зменшення обсягів медичної допомоги населенню;

скорочення режиму роботи медичних закладів.

Цивільний кодекс України не містить терміну "реорганізація" як узагальнюючого поняття, яке об'єднує такі процеси, як злиття, приєднання, поділ та перетворення.

Однак, відповідно до ст. 59 Господарського кодексу України реорганізація суб'єкта господарювання є однією із форм його припинення у вигляді злиття, приєднання, виділення, поділу, перетворення. І саме реорганізація є однією із форм утворення суб'єкта господарювання (ст. 56 Господарського кодексу України).

Системний аналіз норми ст. 1 Закону України «Про ведення мораторію на ліквідацію та реорганізацію закладів охорони здоров’я» наштовхує на висновок про те, що на законодавчому рівні заборону встановлено не лише безпосередньо на ліквідацію (припинення в цивільно-правовому аспекті) закладів охорони здоров’я, а й піддавання їх іншим організаційно-правовим змінам, якщо це призводить, серед іншого, до зміни їх головного призначення або зменшення обсягів медичної допомоги населенню.

Отже, створення у комунальних міських стоматологічних поліклініках м. Львова госпрозрахункових відділень з надання терапевтичної та хірургічної стоматологічної допомоги дорослому населенню за своє правовою суттю є реорганізацією юридичної особи, а отже такий юридичних факт створює правовідносини, що підпадають  під  правове регулювання заборони, безальтернативно встановленої законом.

Створення у комунальних міських стоматологічних поліклініках м. Львова госпрозрахункових відділень з надання терапевтичної та хірургічної стоматологічної допомоги дорослому населенню слід також розглянути через призму відповідності запроваджуваної програми компетенції ініціюючого органу.

Так, за ст. 14 згаданих вище Основ законодавства України про охорону здоров'я, реалізація державної політики охорони  здоров'я  покладається на органи виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України організує  розробку  та  здійснення державних   цільових   програм,  створює  економічні,  правові  та організаційні  механізми,  що  стимулюють  ефективну  діяльність в сфері   охорони  здоров'я,  забезпечує  розвиток  мережі  закладів
охорони  здоров'я, укладає міжурядові угоди і координує міжнародне співробітництво  з  питань охорони здоров'я, а також в межах своєї компетенції   здійснює  інші  повноваження,  покладені  на  органи виконавчої влади в сфері охорони здоров'я.

Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї  компетенції розробляють програми і прогнози в сфері охорони здоров'я, визначають єдині науково   обґрунтовані   державні стандарти,  критерії  та вимоги, що мають сприяти охороні здоров'я

населення,  формують  і  розміщують  державні  замовлення  з метою матеріально-технічного  забезпечення сфери, здійснюють державний контроль і нагляд та іншу виконавчо-розпорядчу діяльність в сфері охорони здоров'я.

Рада  міністрів  Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації,  а також органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері  охорони  здоров'я  в  межах  своїх повноважень, передбачених законодавством.

Отже, основи законодавства України про охорону здоров'я у визначенні компетенції місцевих рад у галузі медичного права містять відсильну до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» норму.

Так, до власних та делегованих повноважень виконавчих органів місцевих рад у сфері охорони здоров'я, згідно ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування» належать: управління закладами охорони здоров'я, які належать територіальним громадам або передані їм, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території; забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі лікувальних закладів усіх форм власності, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів; забезпечення відповідно до законодавства пільгових категорій населення лікарськими засобами та виробами медичного призначення.

Аналіз наведених вище норм закону, які закріплюють повноваження органів місцевого самоврядування у сфері охорони здоров’я, приводить до висновку про відсутність у місцевих рад та їх виконавчих органів компетенції щодо проведення реорганізації закладів охорони здоров’я.

Крім того, за ст. 16 Основ законодавства України про охорону здоров'я держава сприяє розвитку закладів охорони здоров'я  усіх  форм власності. Порядок створення,   припинення  закладів  охорони  здоров'я, особливості  діяльності  та  класифікація  закладів   визначаються законом.

Мережа державних і  комунальних  закладів  охорони  здоров'я формується   з   урахуванням потреб населення  у  медичному обслуговуванні,  необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання  матеріальних,  трудових  і  фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.

Планування розвитку мережі державних і  комунальних  закладів охорони здоров'я,  прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію,  перепрофілювання державних і комунальних  закладів охорони  здоров'я  здійснюються  відповідно  до  закону  органами, уповноваженими  управляти   об'єктами   відповідно   державної   і комунальної власності.

Отож, створення у комунальних міських стоматологічних поліклініках госпрозрахункових відділень з надання терапевтичної та хірургічної стоматологічної допомоги за відсутності відповідної загальнодержавної політики в особі Міністерства охорони здоров’я  України, як центрального органу державної виконавчої влади, суперечить Основам законодавства України про охорону здоров’я.

Реорганізація комунальних міських стоматологічних поліклінік м. Львова неодмінно матиме вплив на трудові права адміністративного, медичного та обслуговуючого персоналу  закладів охорони здоров’я, а відтак вимагає дотримання встановлених законом гарантій для працівників.

Створення госпрозрахункових відділень в межах існуючих штатних розписів супроводжуватиметься вирішенням питання про переведення однієї частини персоналу на роботу у новостворені відділення, а щодо іншої – залишення на попередньому робочому місці. При цьому, вірний критерій відбору працівників визначити не видається можливим, а за умови ймовірного небажання частини працівників зазнавати змін умов праці, надання необґрунтованої переваги одним над іншими не допустиме.

Адже, Україна забезпечує рівність трудових прав усіх громадян  незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної приналежності, статі, мови, політичних поглядів, релігійних переконань, роду і характеру занять, місця проживання та інших обставин (ст. 2-1 Кодексу Законів про працю України).

За правилами ст. 32 Кодексу Законів про працю України переведення на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації, а також переведення на роботу на інше підприємство, в установу, організацію або в іншу місцевість, хоча б разом з підприємством, установою, організацією, допускається тільки за згодою працівника, за винятком випадків, передбачених у статті 33 цього Кодексу та в інших випадках, передбачених законодавством (тимчасове переведення). У зв'язку із змінами в організації виробництва і праці допускається зміна істотних умов праці при продовженні роботи за тією ж спеціальністю, кваліфікацією чи посадою. Про зміну істотних умов праці - систем та розмірів оплати праці, пільг, режиму роботи, встановлення або скасування неповного робочого часу, суміщення професій, зміну розрядів і найменування посад та інших - працівник повинен бути повідомлений не пізніше ніж за два місяці.

Таким чином, створення у комунальних міських стоматологічних поліклініках м. Львова госпрозрахункових відділень з надання терапевтичної та хірургічної стоматологічної допомоги дорослому населенню матиме наслідком зміну істотних умов праці для співробітників діючих комунальних міських стоматологічних поліклінік м. Львова, а отже вимагатиме врахування положень Кодексу Законів про працю України.

Питання створення у комунальному закладі госпрозрахункових відділень ускладнюється перешкодами у вигляді неможливості розмежування податкового та бухгалтерського обліку.

Так, діяльність усіх бюджетних установ регламентується нормативно-правовими актами, що регулюють бюджетні відносини в Україні, головними з яких є Бюджетний кодекс та закон про Державний бюджет України на відповідний рік.

За п. 12 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетні установи - органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими.

Ст. 13 Бюджетного кодексу України визначено, що бюджет складається із загального та спеціального фондів.

Складовими частинами загального фонду бюджету є: всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету; всі видатки бюджету, що здійснюються за рахунок надходжень загального фонду бюджету; кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету без визначення цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок надходжень загального фонду бюджету); фінансування загального фонду бюджету.

Складовими частинами спеціального фонду бюджету є: доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування; видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ); кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету); фінансування спеціального фонду бюджету.

При цьому, власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України.

В свою чергу, п. 10 ч. 3 ст. 29 Бюджетного кодексу України передбачено, що власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок державного бюджету, є джерелом формування спеціального фонду Державного бюджету України в частині доходів. А п. 9 ч. 2 ст. 69 цього Кодексу встановлено, що власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету, є джерелом фінансування спеціального фонду місцевих бюджетів.

Отже, якщо комунальні міські стоматологічні поліклініки м. Львова є бюджетними установами, то всі видатки на їх утримання повинні здійснюватись за рахунок загального та спеціального фондів бюджетів. Відповідно, така бюджетна установа не може мати у своєму складі госпрозрахункового відділення.

__________________________________________

Петро Кравчук,

адвокат, партнер АО "Мицик і Партнери"